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区域开发PPP项目起步 试验摆脱土地财政

发布时间:2015-12-16

        来源:21世纪经济报道  作者:纪睿坤

        12月15日,国家发改委公布的数据显示,截至11月底,国家发展改革委公开推介的第一批1043个PPP项目中,已签约项目达到329个。


  从行业分布来看,签约项目主要集中在市政设施、公共服务、交通设施等单体项目领域。


  “从PPP对城镇建设的作用层面来分,可以分为城镇(区域)整体开发运营PPP和单体项目PPP两种,当前普遍受到重视的是后者,”但在北京荣邦瑞明董事长李伟看来,前者应当受到更多的重视。


  仅以融资金额粗略统计数字来看,在特定范围的产业新城整体开发运营中,整体运营PPP所涉及的融资金额可以占到80%以上,而以单体项目PPP为主的开发模式中,融资金额则不足20%。


  12月8日,秦皇岛北戴河新区产业新城PPP项目确认由华夏幸福(600340,股吧)基业充当供应商。与过去单体项目运作模式不同,北戴河新区产业新城项目相关负责人告诉21世纪经济报道记者,秦皇岛北戴河产业新城PPP项目属于区域开发类项目,创新采用了政府和社会资本合作综合性模式运作,该模式带有一定的试验属性,希望能为今后秦皇岛市乃至河北省、全国范围内类似项目的PPP探索积累经验。


  区域开发项目的PPP试验


  在北戴河新城之前,固安工业园区PPP项目作为区域性PPP项目便广受关注,7月27日,发改委选取并公布了13个示范性PPP项目案例。其中的固安产业新城成首批PPP项目库专栏中唯一新型城镇化项目。


  “固安产业新城已经运作十几年,彼时PPP模式还未有今天大热,PPP模式的操作指引和规范也未建立。”为北戴河新城项目提供咨询的北京荣邦瑞明总经理陈民告诉21世纪经济报道记者。


  相比固安,北戴河新区项目则是全国首个严格按照财政部PPP指导文件的流程要求,征求相关部门意见启动采购程序形成的综合体PPP项目。


  相比单体项目,区域开发类PPP项目建设涉及范围较广,如何规范化的走完PPP程序,也是区域开发PPP项目执行的难点及重点问题。


  根据公开资料,北戴河新区产业新城位于新区中部,是以高端休闲旅游为主导,以总部经济基地、教育培训等现代产业为支撑的生态型滨海特色功能区,占地约35平方公里。


  “在受到委托后,我们按照财政部PPP指导文件的流程要求,协助完成了物有所值评价和财政承受能力论证,并编制了项目的《实施方案》,多方征求业内专家意见,实施方案与项目协议审批通过后,启动了采购程序,并最终确定华夏幸福基业作为正式供应商。”陈民介绍。


  根据21世纪经济报道记者多方采访及获取的协议文本信息显示,在该类PPP项目中,社会资本提供了基础设施建设、运营、维护、产业发展服务等。


  在陈民看来,该模式实现了诸多创新,首先便是支付层面的,“政府付费完全依赖项目区域内自身所产生的新增财政收入,包括土地使用权出让收入与税收收入等,无需上级政府承担付费义务,做到政府支付义务不外溢、不转嫁”。


  摆脱土地财政?


  “在以往的区域综合开发项目中,政府希望社会投资人承担全方位的责任,容易造成政企双方权利义务边界不清晰,社会资本方承担过多权责,”陈民如是告诉21世纪经济报道记者。


  为理清边界,陈民称,这个项目明确了政府的委托范围,委托范围之外的工作内容,社会资本禁止参与。对于一些可能涉及到政企双方共同参与的项目明确了需在政府授权之下社会资本才可参与。


  在北戴河新城的项目中,政企双方的边界已经明细,社会资本具体提供的服务包括五个部分,基础设施建设、运营、维护;公共设施中非营利性公益事业建设;土地整理投资;产业发展服务;其他咨询服务。


  以最敏感的土地整理为例,这被列为政府职能,社会资本只是投资行为,土地整理则是由政府主导完成相关事宜。


  21世纪经济报道记者查看该项目的投资回报设计发现,社会资本的主要利益点来源于产业发展服务费,政府主要通过未来项目区新增税收收入而非土地出让收入支付产业发展服务费。


  “也就是说,只有做大产业,涵养税基,扩大税收,社会资本方才能获得该部分的回报,政府与社会资本的获益是息息相关,这无疑将激励社会资本利用其所掌握的资源尽力引入优质产业,以增加税收作为政企双方的目标,也将力推地方政府摆脱土地财政,”陈民介绍。

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