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如何处理地方债风险急剧上升?不妨允许地方政府破产

发布时间:2016-07-11

       来源:财经杂志 作者:李华芳

       在关于中国经济增长的各种故事中,有一个地方竞争的故事被很多人接受。其基本逻辑是各个地方因追求经济增长,所以各个地方政府就表现得像一家家公司,拼命追求利润最大化,从单纯搭台招商引资到自己入手举债融资,彻底转身成为“政府”公司。大家你追我赶,共同把中国经济搞上去了。

       这个“政府像公司一样”的逻辑走到最后,就是政府应该自负盈亏。举例来说,2011年,中国政府就允许北京、上海、广东等富裕的地方省市发行地方债,自发自还。常理上,如果是公司,只要其收入和利润可观,公司发公司债[0.05%]或者通过其他手段进行融资,就没有大问题,因为市场会认可公司的价值。

       类比来看,如果政府通过地方债,能够将获得的资金用于进一步产生利润的项目,也能够赢取市场的信心。但类比在现实中往往都不成立,因为约束条件完全不同。首先,政府的目的是多重的,经济发展的重要性在邓小平时代是第一位的,但随着经济发展,关于公平性的要求就会出现。另外关于环境保护、安全生产等其他方面的要求,也会迫使政府平衡发展目标,所以“可持续发展”才会成为目前政府提倡的发展观。

       一旦政府发行地方债,但举债来的钱用到的地方不是利润最大化的地方,那么就会产生两类不同的错配。第一类错配是空间上的,资本的逐利性要求把钱用在刀刃上,就是利润最大化的地方。但政府由于要平衡多重目标,很可能无法把所有借来的钱用在经济发展上,而是用于补贴教育、医疗和养老等方面;第二类错配是时间上的,因为教育、医疗和养老等方面的投资要获得收益比较慢,不显著。尽管政府发债往往也是长期项目,但这些与人力资本相关的投资所要求的一代人的时间,还是显得短。

       也就是说,中国政府原本应该依靠税收来提供财政开支,现在却夹杂着经济发展的目标,将政府行为公司化,利用金融融资手段来提供财政支出,有可能造成隐患。何以现在地方债令人担忧,并不是毫无由来的。

       政府在平衡多重目标的时候,会因为各种因素而导致目标失衡,例如地方领导人的短视和能力有限、上级政府的政策管制,以及整体经济的影响等,但即便是贫困地区的地方政府也表现出公司行为,也恰说明了对政府而言,“软约束”是一直存在的。因为地方政府不管是如何把钱错配了,也总是期待中央政府会成为最后的付款人。从这个意义上讲,地方政府是不会破产的。

       这种“软约束”的条件下,地方政府在发债举债的时候就不会那么小心谨慎,仔细估量风险,考虑成本和收益。如果约束不能硬起来,“预算软约束”框架下的政府就会变得大胆激进,使地方债的风险急剧上升。归根到底,要处理此类风险,就要允许地方政府破产。

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