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PPP职权划分渐清晰财政部、发改委各有侧重

发布时间:2016-09-02

       来源:21世纪经济报道

  PPP项目模型搭建,多需要财政出资、后续付费等,其中存量项目转成PPP无需去发改委立项,因而财政部牵头完成了很多PPP政策、流程设计等工作;但新建项目,走发改系统审批立项仍是绕不开的流程。

  项目储备超过十万亿的PPP(政府和社会资本合作模式),财政部和发改委的管理职权如何划分,一直是关注的焦点。

  这轮PPP热潮,最先由财政部推动,发改委后也加入。两部委职能跟PPP项目均有关联,但两部委出台相关政策部分存在差异,也让市场有些困惑,厘清部门职责为市场期待。

  从目前消息释放情况来看,8月30日,发改委发文要求做好传统基础设施领域PPP有关工作;而财政部副部长史耀斌在考察地方PPP工作时表示,财政部要发挥好在公共服务领域推进PPP工作的牵头作用。

  有市场人士直言,这可能意味着两部委各管一块,跟此前的预期还是有差距。不过,也有地方政府和PPP项目公司方对21世纪经济报道记者表示,两部委文件规定上的差异,对实践影响并不是太大。

  部门职责厘清?

  7月7日,国务院常务会议听取PPP模式推广情况汇报,开始厘清有关部门职责。

  会议认为,推广PPP模式,对推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革,增加有效供给,实施创新驱动发展战略,推动大众创业、万众创新,发展新经济,促进稳增长、补短板、扩就业、惠民生,具有重要意义。

  针对当前这方面存在的政策衔接配套不足、社会资本参与度不高等问题,国务院常务会议厘清了有关部门职责。

  有接近决策层人士当时对21世纪经济报道记者表示,此次会议之后,会有配套政策出台,部门职责厘清方面值得期待。

  8月18日,发改委主管媒体发布消息,表示PPP分工一锤定音,依据是发改委印发的《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(以下简称《通知》)。

  发改委主管媒体当时采访业内专家表示,《通知》的印发标志着我国推进PPP工作职责分工更加明确,发改委负责传统基础设施领域PPP项目,公共服务领域PPP项目由财政部牵头负责。

  《通知》直到8月30日,才正式对外公开。《通知》由发改委投资司发布,列明了传统基础设施领域推广PPP模式重点项目,包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程领域。

  7月7日国务院常务会议之后,财政部尚未就PPP发布新的文件。不过,财政部主管官员近期去地方调研PPP项目时,提到了部门职责分工。

  如7月23日,财政部副部长史耀斌在成都带队对四川省PPP工作开展调研督导,期间座谈会上表示,党中央、国务院对PPP工作高度重视,7月7日国务院常务会议专题研究部署推进PPP工作,进一步明确要求财政部要发挥好在公共服务领域推进PPP工作的牵头作用。

  8月24日至25日,史耀斌带队赴湖南省开展PPP工作调研督导时,再次重申7月7日国务院常务会议进一步明确要求财政部要发挥好在公共服务领域推进PPP工作的牵头作用。

  对此,多位业内人士对21世纪经济报道记者直言,一些公共服务就是靠传统基础设施来提供,基础设施和公共服务是切割不开的。PPP模式的推广,根本是为了提供高效的公共服务,按行业来分,有传统基建领域,还有其他——将PPP模式切割成不同模块,跟当初统一相关政策的期待有差距。

  有地方交通系统官员对21世纪经济报道记者表示,地方当然是希望PPP的政策能统一口径出台,最好是由一个部门集中发布。现在释放的消息跟预期有差距,但发改委推传统基建领域、财政部牵头公共服务,算是在既有条件下,各部门各自发挥传统优势的结果。

  影响几何?

  目前,两部委仍在推动PPP相关工作。

  据21世纪经济报道记者了解,从8月30日开始为期五天,财政部联合19个部委征集的第三批PPP示范项目,进入到专家评审阶段,筛选第三批示范项目。按照工作计划,第三批PPP示范项目清单9月初将公布。

  对于两部委的职责分工,上述地方交通部门官员对21世纪经济报道记者表示,这并不会对地方PPP项目实际工作造成太多困扰,因为当地PPP推广采用的是“双轨制”,即由发改和财政系统联合发文、联合审批项目。而交通领域的项目,基本按照工程项目,走的是招投标办法;在项目合规上,为规避风险,基本会参考两家政策规定。

  但也有不同的声音。东部某省财政厅PPP中心相关负责人对21世纪经济报道记者表示,这可能会带来实际工作上的困惑。

  “我们省经过这一两年的推广,原来部分地市级政府由发改系统牵头,最近都陆续转由财政牵头。这轮PPP热潮中,大多数项目都需要财政付费,纳入跨年度预算,财政牵头有其优势;另外,发改委并没有专门机构、人手相对有限。现在部门职责这么一分,不同于现在形成的财政牵头的格局。”该PPP中心负责人称。

  不过,该负责人进一步表示,地市级政府、省级政府推广PPP,最终目的是要促进项目落地,发改和财政系统必须要合作,一般都是两部门联合发文。

  很多PPP项目落地,财政和发改是绕不开的职能部门。此轮PPP模式推广初衷之一,在于减轻地方政府存量债务、减轻财政支出压力,PPP项目模型搭建,多需要财政出资、后续付费等,其中存量项目转成PPP无需去发改委立项,因而财政部牵头完成了很多PPP政策、流程设计等工作;但新建项目,走发改系统审批立项仍是绕不开的流程。

  一环保园林类公司负责人对21世纪经济报道记者表示,在做PPP具体项目时,立项、可研等仍然要报批发改委,现在PPP模式相比之前特许经营,多了两个环节,分别是“物有所值”和“财政可承受能力”报告,这需要报财政部门批。

  该负责人直言,“两部委规定上的差异,对于具体项目并没有太大影响。”

  还有PPP专业咨询机构人士对21世纪经济报道记者表示,一些地方做PPP具体项目时,发改和财政系统还有互相推诿的状况,PPP毕竟比较专业,哪家牵头需要承担相应责任。

  该机构人士也表示,发改委投资司的这个通知会让地方政府有点无所适从,但地方发改和财政都是地方政府职能部门,进一步协调空间较大,两家合作来推PPP模式的可能性较大。

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