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优化产业结构需创新土地管理改革

发布时间:2016-12-16

       来源:中国商报

  现阶段我国的产业结构优化仍面临诸多问题,既面临着后金融危机时代背景下消费模式与结构的转变,以及美德联手启动的新一轮工业革命所营造的新环境,同时也面临着经济下行压力持续,经济转型迎来关键时期的总体形势。

  而土地管理改革作为重要的影响因素,其与产业结构变动之间存在着长期的均衡关系。结合当前产业结构面临的关键问题,以及针对土地管理改革与产业结构优化进行的实证分析,本文认为推动产业结构优化的土地管理改革,主要就是要考虑如何通过土地制度创新、土地供应、规划与利用管理等,来推动我国的现代农业建设、调整第二产业、加快第三产业,以及改善三次产业发展的环境与条件等。

  土地制度创新

  推动现代农业建设与发展

  在我国现代农业的建设与发展过程中,土地管理因素几乎影响到了所有方面,结合当前我国的国情特点和农业发展来看,土地制度的创新更是成为推动其发展的一项根本内容。具体来看,土地制度创新首先需要明确这样几个前提:一是必须能够确保国家粮食安全;二是必须能够确保农民的土地承包权益;三是必须能够确保土地资源配置的效率得到持续的提升。唯有如此,才能够实现现代农业建设与发展的根本目标。当前土地制度创新的关键就在于稳定农村土地承包关系,并创新农村土地流转政策,从而鼓励和推动多种形式的规模经营。不过,现阶段我国农民所享有的土地财产权利依然不够充分,“同地不同权”和“同地不同价”等现象由来已久,同时也是造成粗放用地和耕地减少及城乡不平等的重要原因。所以,近年来持续推进的“土地承包经营权确权登记”,对于稳定农村的土地承包关系有着极为重要的现实意义。同时,严格规范和鼓励创新土地流转行为与方式,也应当是进行土地制度创新过程中的一条基本准则。例如,土地承包经营权归属农民个人,是否参与以及通过什么样的方式和价格来参与流转等,都应当是农民个人自主行使的权利;对于鼓励农民依法参与土地流转,则可以由地方制定出明确的扶持政策,从而能够更好地实现引导和支持的效果,如有目的地扶持新型农业经营主体,以及提高农业的组织化程度等。

  土地供应管理

  促进第二产业调整与升级

  对产业用地供应实施更为科学合理的管理与调控,是土地管理支撑经济结构战略性调整的重要体现。结合目前第二产业发展所存在的一系列问题,以及土地管理体制改革的进展情况,我们认为关键就在于如下几点:一是针对产业结构调整的重点与方向,严格控制各类产业用地的供应范围。为了促进创新型产业的快速发展,天津、深圳和南京等地都在土地供应管理上进行了创新,如天津创设了“科技研发类用地”、深圳明确设置“新型产业用地”,而南京也对产业用地类型进行了细分和增加;二是差别化的产业用地政策与严格控制是相辅相成的,并且也是当前供给端结构性改革的重要配套措施。“差别化”的涵义主要在于针对与引导,而以市场机制为基础的配置渠道则没有产生根本变化;三是加强产业用地的跟踪管理,是确保土地供应控制和差别化用地政策目标实现的重要保障。事实上,在当前各个地方的产业用地跟踪管理实践中,已经普遍开始关注诸如“超批多用”、“改变用途”、“不按合同约定按时进行开发建设”等违约甚至是违法的行为,但从宏观层面上来考虑以“跟踪管理”来连接起整个土地供应管理的各个环节,则还有待进一步的深入研究。

  土地利用规划

  加快第三产业提速与发展

  第三产业的提速与继续发展,对于提升消费与就业水平、持续拉动经济增长并保持经济增长的稳定性有着极为重要的意义。以土地利用规划管理的改革加快第三产业的全面提速与健康发展,主要是解决好这样几个方面问题:一是在明确第三产业发展方向与重点的基础上,统筹区域的土地利用规划。明确土地利用的方向,并采取差别化的土地利用政策,仍然是最基本的对策措施。在全国的层面上,土地利用总体规划已经划分了九大区域,第三产业的发展目前主要仍然是在东部的三个子区域;二是以节约集约利用建设用地,推动城镇化与第三产业发展之间的良性互动。城镇化的加速发展带来了建设用地供需矛盾的日益突出,在统筹协调土地利用的基础上,严格控制建设用地规模是城镇化实现健康发展的基本保障;三是应加强对土地利用规划的整体控制,并建立健全规划实施的管理与调节机制。第三产业的发展涉及到不同区域、行业和主体之间的各种关系,因此土地利用规划的制定与实施,也需要在整体控制的基础上,逐步完善针对实施过程和结果的管理与调节机制。

  土地生态保护

  改善产业发展环境与条件

  除了已经反复强调过的加强土地供应管理和利用规划管理,以及在经济发展方式转变的过程中转变土地利用方式,并积极提高节约集约利用土地的水平之外,更应当把握好这样几个方面的土地生态保护准则:一是全面加强对基础性生态用地的保护,逐步改善和提高天然林、草场和湿地的生态功能。根据全国土地利用总体规划的要求,耕地、园地、林地和牧草地及部分未利用地的比例应当保持在75%以上;二是健全土地生态保护的法律法规,加大土地生态的整治力度。无论是防治水土流失与沙漠化,还是减少农药与化肥等对现代农业发展的破坏性影响,都不仅需要具有前瞻性和全局性的规划,同时也更需要上升到更高层次的制度体系;三是根据区域性的产业发展需要与土地利用状况,不断创新土地生态保护的机制与措施。例如,近年来浙江省丽水市在推动新型城镇化发展的过程中,就结合自身的实际情况依照“组团式发展”的思路,走出了一条产业发展与城镇化相互融合,服务与生态共享的一体化发展新格局。

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