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一般性地方债发行规则出炉 5000亿额度“自发自还”

发布时间:2015-03-17

       来源:21世纪经济报道  作者:李玉敏 黄斌

       3月16日晚间,财政部官网消息称,为加强地方政府债务管理,规范地方政府一般债券发行等行为,财政部制定了《地方政府一般债券发行管理暂行办法》(下称《办法》)。根据此前公布的今年预算安排,国务院批准地方政府发行一般债券5000亿元用于弥补财政赤字。


  《办法》要求,一般债券由各地按照市场化原则自发自还,遵循公开、公平、公正的原则,发行和偿还主体为地方政府。


  财政部将“地方政府一般债券”定义为:省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券。


  中信建投首席宏观分析师黄文涛向21世纪经济报道表示,今年列入赤字的新增地方政府一般债券仅5000亿元,与地方政府实际投资需求相差很远,很多项目不太可能划入“没有收益的公益性项目”。因此判断地方政府一般债券的关键点,就是还款来源是否为一般公共预算收入。


  去年10省市地方政府自发自还债,托管机构均为中债登。北京一位券商人士认为,随着地方债发行主体和发行规模的扩容,加上上海自贸区、深圳前海改革加速推进,不排除上交所、深交所或将参与其中,对“上海、深圳等区域的地方债分一杯羹”。


  全部转为“自发自还”


  财政部国库司有关负责人表示,财政部一直按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的思路,完善地方政府债务管理和债券发行机制。


  民生证券首席宏观研究员管清友也认为, 2009年至今,地方政府发债的正规化经历了“财政部代发”、“财政部代发及自行发债并行”、“自发自还”、“一般债券”发行这四种模式。一般债券的核心在于不再通过财政部代发,完全基于发债政府的信用,定价影响因素扩大至当地政府信评、流动性、税收等因素。


  2014年国务院批准了上海等十个省市地方政府债券开展自发自还试点,在4000亿元的地方债发行规模内,这些省市的自发自还债券总规模为1092亿元。其余省市的发债规模总和为2908亿元,仍由财政部代发代还。


  财政部相关人士也表示,确定一般债券全部由地方政府按照市场化原则自发自还,发行和偿还主体为地方政府,对创新和完善地方政府举债融资机制、强化市场约束、控制和化解地方债务风险等具有重要意义。


  联合信用评级总经理张志军认为,本办法主要是对原来地方政府债券“自发自还”试点进行了规范。范围从试点扩展到全国,并对发债过程中的信用评级、信息披露等做了原则性要求。


  至于评级,《办法》中表示,“各地按照有关规定开展一般债券信用评级,择优选择信用评级机构,与信用评级机构签署信用评级协议,明确双方权利和义务”。


  黄文涛向21世纪经济报道表示,“我们认为地方政府信用评级差距不会太大,除非某地出现信用违约事件,信用评级才会出现分化加剧。由于地方政府资产负债表没有对外公布,因此地方政府信用评级依然以地方政府经济实力、财政实力、债务规模等指标确定”。


  发行利率或略高于国债


  《办法》还明确了省、自治区、直辖市依国务院下达的限额举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人大常委会批准。债券资金收支列入一般公共预算管理。


  和试点相比,一般债券期限品种还在2014年5年、7年和10年期品种基础上,增加了1年和3年期品种,由地方政府根据资金需求和债券市场状况等因素合理确定,但单一期限债券的发行规模不得超过一般债券年度发行规模的30%。


  管清友和黄文涛均认为,预计5、7、10年期品种会是主力发行品种。因为地方政府投资的项目期限就较长,债务的长期化可与资产的期限匹配。此外,长期债券有利于缓解地方政府短期偿债压力。


  至于发行利率,财政部要求,一般债券发行利率采用承销、招标等方式确定。


  管清友认为,一般债券依托的是地方政府信用,而不是国家信用,所以发行利率料高于同期限国债。财政部强调发行利率应在相同待偿期国债收益率“基础之上”确定,这可能含义是发债的利率不能高国债太多,甚至不排除地方财政存款诱惑下的扭曲行为导致发行利率持平甚至低于国债。


  去年10省市地方政府自发自还债试点,出现了地方债发行利率与国债持平,甚至低于国债的情形。


  一位接近发改委的人士预计,随着自发自还地方债的扩容及常态化,未来一般地方债的收益率将逐步根据地方政府信用状况的不同而出现分化,“地方债市场逐渐成熟后,利率的高低并没有那么重要,但目前很多地方政府并没有意识到这一点”。


  至于投资者,财政部表示,鼓励社会保险基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者和个人投资者在符合法律法规等相关规定的前提下投资。

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